从省会城市到区域中心再到国家中心城市：国土空间规划之变，折射济南进阶之路

发布时间：2025-07-09 18:06:16 来源：芙蓉出水网 作者：休闲

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近期，从省城市作为省会城市的区域郑州、济南、中心再到中心之变折射之路南京等相继公示了各自的国家国土规划国土空间总体规划（2021-2035年）草案，毫不意外成为各自城市最热的空间话题。通过《济南市国土空间总体规划（2021-2035年）草案》（简称规划草案），济南进阶可以预见2035年济南新图景：城市更大了、从省城市交通更通达了、区域环境更美了、中心再到中心之变折射之路生活更好了……从1983年国务院批复济南首个城市总体规划到国土空间总体规划草案首次公示，国家国土规划我们生活的空间地方，从大城变成了区域中心，济南进阶正阔步迈向国家中心城市、从省城市打造现代化都市圈。区域

通过《济南市国土空间总体规划（2021-2035年）草案》，中心再到中心之变折射之路可以预见2035年济南新图景：城市更大了、交通更通达了、环境更美了、生活更好了……济南时报·新黄河客户端记者 王章华 摄

新黄河记者从规划之变梳理城市巨变，带您看从省会城市到区域中心再到国家中心城市的进阶之路。

为什么是国土空间规划

改革开放以来，济南先后实施了1980版城市总规、1996版城市总规和2011版城市总规，其中，1983年6月正式批复实施的《济南市城市总体规划（1980-2000）》，是经国务院正式批复的济南市第一个城市总体规划。

2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出了将主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

作为济南的近邻，合肥市于今年3月公示了规划草案，郑州市于10月15日公示了规划草案；另一个体量略大于济南的省会城市——南京市则是在10月28日公示。算上济南、郑州、南京在内，截至10月28日，全国直辖市和省会城市中已有24个发布国土空间规划（草案）。而在2021年7月初，山东省自然资源厅公示《山东省国土空间规划（20212035年）》，成为全国第17个公示省级国土空间规划的省份。

新政之下，国土空间规划越来越重要。自然资源部最新通知明确，“不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划”。根据2020年修订的《土地管理法》第十八条，经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。根据规划草案，济南将构建“三级三类”国土空间规划体系，其中“三级”为市级、县（区）、镇（街）级，“三类”则是总体规划、详细规划、专项规划。也就是说，在市级国土空间总体规划体系下面，编制市辖各区、功能区分区规划和县级国土空间总体规划，城区内分为城市、郊野编制单元规划，县城城区外则以镇（街）编制国土空间规划，至于街区或村庄则根据需求编制相关控规或规划。

城市定位向国家中心城市演进

历版城市总规对济南的城市定位从“山东省省会”向“东部沿海经济区中心”“环渤海南翼中心”“黄河中下游中心”“全国重要的区域性中心”“‘大强美富通’现代化国际大都市”演进，体现了济南城市能级的不断跃迁，在区域中发挥的作用逐步提升。

城市性质决定了城市能级。在济南的规划草案中出现了一个熟悉的提法——国家中心城市。3个月前印发的《济南市新型城镇化规划（2021-2035年）》中给出了目标，到2035年，国家中心城市地位基本确立。此番在具有法定地位和效力的国土空间总体规划中再次明确国家中心城市战略定位，并围绕这一定位给出了建设综合一体化开放枢纽、创建综合性国家科学中心和铸就世界文化交流中心的行动路径，分别对应了综合交通、科技创新、世界级的“山水圣人”中华文化枢轴，可见济南对于国家中心城市的行动在步步推进，以志在必得的决心和雄心去争取国家中心城市。

当然，作为竞争对手，在业已公示的长沙、沈阳、合肥、南京等市级国土空间总体规划草案中，也都明确了各自国家中心城市的目标定位、行动路径。像长沙有长株潭都市圈在手，提出了“新兴国家中心城市”的说法，南京作为南京都市圈的核心，在目标定位上提出了“面向亚太、融入全球城市体系的国家中心城市”，志向可谓远大。此前山东省内的另一“核”，青岛市转向全球海洋中心城市发起冲击，这在2021年7月公示的国土空间总体规划草案中已经体现。

主城一改带状格局拉开拥河发展框架

处于南山北水之间，济南主城区东西狭长，一直制约了城市空间的发展。济南提出“拥河发展”战略后，随着新旧动能转换起步区的批复、跨黄桥隧的兴建，到“黄河北去”不再是一句口号。在规划草案中，亮点之一就是主城空间结构发生了翻天覆地的变化——黄河变为“城中河”。

从1996版到2011版城市总体规划，济南中心城规划范围由526平方公里扩大到1022平方公里。得益于起步区的批复，在规划草案里，中心城区面积范围进一步增加，为今后增加了广袤的发展空间，重点是拉开拥河发展的主城框架，构建“依山拥河、泉湖相济，双十字轴带、多中心网络”的空间格局。

在规划草案图示里，“人”字形的济南行政区域图中，主城覆盖了中心城区和章丘、济阳、长清三个主城片区，“心脏”更加强有力；在主城空间结构图中，主城划分了中心城片区和主城片区，前者包含西城片区、中城片区、东城片区、孙村片区、临空片区、黄河北片区，这样一来，穿城而过的黄河真正变身“城中河”，让济南人聆听母亲河的心跳，欣赏她的新容颜。

另一方面，主城空间结构还划分了城市主中心、城市副中心、片区中心、地区中心四大层级。黄河北的大桥街道作为新旧动能转换起步区的中心，也是未来的城市副中心，通过跨黄桥隧与城市主中心连接。黄河两岸规划了美里湖、泺口、华山、崔寨、桑梓店，占12个地区中心的四成。

如此这般拉开拥河发展的城市框架，重在破解东西狭长的城市发展困局，在黄河北岸构建功能相对独立的城镇组群，引导城镇空间发展从“单中心带状城市”向“多中心、组团式、网络化”转变。

城市以人为本突出幸福宜居

在人口规模上，《济南市新型城镇化规划（2021-2035年）》给出了2035年末常住人口1100万的目标，常住人口城镇化率85%。考虑到资源环境承载力和宜居性，规划草案或与这一人口目标保持一致。

城市让生活更加美好。在合肥、南京、沈阳、青岛等地国土空间总体规划草案里，无论是合肥“创造美好生活”、青岛“营造方便安全的美丽家园”，还是沈阳“打造幸福活力之城”，核心都突出了以人为本，提高公共服务品质。

党的二十大报告提出，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性。在济南的规划草案里，注重从“以人为本，城乡融合”的角度，聚焦市民关心的“衣食住行、文教体卫”公共服务供给，构建幸福宜居家园。

公共服务体系方面，从教育、医疗、养老、文化、体育方面建设普惠优质的公共服务体系，其中公共教育质量达到全国一流、医疗卫生事业全国领先。多层次城乡生活圈包括30分钟城镇就业圈、30分钟城镇慢行圈与15分钟社区生活圈。此外，打造多元化住房供应体系、建设品质公园城市，全方位提升城市人居环境品质，突出“幸福宜居”，打造吸引人才的特色设施和魅力活动空间。（济南时报·新黄河客户端记者 罗晓飞）

原标题：从省会城市到区域中心再到国家中心城市：国土空间规划之变，折射济南进阶之路

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